政府数字化转型的技术逻辑、潜在风险与实践取向

2023-06-08 15:30 浏览量:590

摘 要新一代信息技术已深度嵌入经济社会结构之中,其自身的工具理性与政府治理现代化的价值理性高度耦合,这也为信息技术可持续赋能创造了先决条件。理论分析与实践经验表明,政府数字化转型的技术逻辑本质上是依附于信息技术建构政府的有机过程,包括形态演进、高效行政、治理创新与价值选择四个维度,形成了相对系统的逻辑体系。然而,技术“双面性”特征也可导致政府由“数字民主”滑向“技术利维坦”,政府数字化转型过程中仍面临着“技术-组织-制度”设置失配、技术理性侵蚀民主价值、空间过载和信息外溢、非兼容性等潜在风险。伴随着技术的迭代升级与治理对象的高度复杂性,政府数字化转型中仍需通过信息技术的内在价值重塑、顶层设计完善以及创新能力提升来实现预定目标,可为防范信息技术异化带来的诸多不确定性或潜在风险提供价值预判。

 

关键词:数字政府;数字化转型;政府形态;技术赋能 

 

DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2023.06.009

 

人类社会进入21世纪以来,以大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链、量子通信等前沿技术为代表的信息技术对传统政府治理产生了突破性的影响。从信息全球化的历史经验来看,计算机工具的出现为信息技术逐渐成为一种生产技术奠定了基础。通过信息技术变革的方式,人类认知、政府改革与社会治理被有机融入国家治理的体系之中,并进一步塑造出新的场域环境,形成政治、经济、社会、文化和生态等要素互嵌的新发展图景。自信息革命以来,以“网联网”为中心的信息技术正在改变人类生产和生活方式,并为政府增进社会多元主体关系以及数字化转型提供了巨大的契机[1]。传统“全能型政府”背景下“大政府、小社会”的结构状态发生了质的变化,政府不再扮演“保姆”的角色,公众不再处于信息权力和话语权力的边缘,而陆续成为被信息技术这股新力量所赋能的“流量体”,信息技术与政府治理现代化的目标趋向耦合,并在形态塑造、行政效能、治理创新和价值选择等维度构成了政府数字化转型的基本逻辑。然而,信息技术双面性实践特征及其赋能逻辑,往往也在推进政府数字化转型过程中滋生出价值侵蚀、治理失序和信息外溢等系列内生性风险。当前,公共部门组织和管理变革的显著特征是围绕信息技术的变化而展开[2],有必要对政府数字化转型中信息技术的运行逻辑、潜在风险及其实践取向作出多维度、系统性阐释。

 

一、理性耦合:信息技术与政府治理现代化

 

从“治理”的角度来看,历次新技术革命的出现对于政府改革与结构重塑产生了深远的影响。“以大数据、云计算、人工智能、量子通信等为代表的第四次工业革命正如火如荼展开,其不仅将孕育前所未见的产业变革,而且也将深刻重塑国家和社会的治理生态。”[3]工业时代的新技术革命主要依靠煤炭和石油等能源驱动,而当今数字时代的新技术革命主要依靠海量数据作为驱动力,从形式上发生了本质变化。新信息技术革命的主要特点是数字化,近乎所有的事物皆可被数字化和信息化,文本、图像、声音与信号等皆可直接转化为数据[4]。除了数字化和信息化特征之外,信息技术的“工具理性”则是其另一大特征,以大数据、区块链、云计算以及5G技术应用等呈现出的海量、即时与智能的功能。新技术革命带来的影响在时空维度具有超越性和空前性特征,符合政府职能转型与改革发展的需要,将传统政府治理领域“一对多”治理的模式逐步转变为“多对多”的治理模式。

 

信息技术的工具理性与政府治理现代化的价值理性高度耦合。“当前,新一轮科技革命和产业变革深入发展,信息技术、生物技术、制造技术方兴未艾,为促进经济增长,应对重大疫病、气候变化、自然灾害等挑战提供了保障。”[5]结合时代发展潮流和趋势,把握好、利用好新技术才是政府治理的关键。党的十八大以来,习近平总书记在亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议、APEC记者会以及B20峰会等不同场合强调了对“新技术革命”时代价值的高度认可。2019年5月16日,习近平总书记致信第三届世界智能大会,明确指出:“当前,由人工智能引领的新一轮科技革命和产业变革方兴未艾。在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术驱动下,人工智能呈现深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征,正在对经济发展、社会进步、全球治理等方面产生重大而深远的影响。”[6]同年5月26日,习近平总书记在致中国贵州贵阳召开的中国国际大数据产业博览会的贺信中再次强调:“以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术蓬勃发展,对各国经济发展、社会进步、人民生活带来重大而深远的影响。各国需要加强合作,深化交流,共同把握好数字化、网络化、智能化发展机遇,处理好大数据发展在法律、安全、政府治理等方面挑战。”[7]

 

信息技术在政府数字化转型中的应用主要体现在信息技术的“赋能效应”。各级政府在技术变革的浪潮中获得了变革自身的机遇,政府开始向智慧政府升级,公共服务的需求得以高效、精准识别[8]。大数据及智能化技术从数据共享、内部竞争、细分服务、智能决策、创新驱动等方面改进政府治理绩效,引发政府决策与治理方式的变革[9]。

 

由此可见,信息技术的理性主要通过赋能政府和重塑政府为目标,而在充满复杂性和不确定性的大背景下,受人口数量、社会养老、基本医疗、公共交通以及其他海量需求的影响,政府治理现代化价值理性的实现需依附技术的嵌入来改革传统体制和运行机制,不断提高政府决策科学化和精准化,两者目标高度统一。尽管以大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链、量子通信等前沿技术为代表的新技术在激烈的市场竞争中脱颖而出,但其优势只有在“市场法则”支配的范围内才能得以充分发挥。而现代化的政府治理并不是一个仅仅由“效率”支配的实践场域,信息技术要在现代化政府治理中发挥优势,还需要平衡如数字公平、数字正义和数字民主等不可抛弃的价值准则。这既是一项技术应用的挑战,同时也是调节信息技术与政府现代化目标耦合关系的关键。

 

二、政府数字化转型的技术逻辑

 

组织被视为具有适应性的社会结构[10],并在结构系统转型与升级过程中形成适应性治理模式。适应性治理强调,技术项目本质上具有复杂性、高度不确定性,甚至被相互冲突的利益所包围[11]。信息技术作为引发社会环境剧变的重要因素之一,不仅可以改变政府的生存空间,还可以成为政府在新环境中优化自身结构、实现更好存在价值的有力工具。如前文所述,以数据化、智能化为标志的信息通信技术革命深刻地改变了政府人文环境乃至生存环境,使原本壁垒分明的社会联系得更加紧密,边界也更趋模糊。信息技术嵌入政府结构及其运行效能日趋成熟,形成了相对稳定的支撑架构,在政府形态赋能、服务供给方法与价值引领等方面建构着政府数字化转型的底层技术逻辑。

 

(一)信息技术赋能政府形态演进

 

金字塔结构的科层制本身就是一种组织的技术,其创制之初正是为了在当时既定的技术水平下解决当时的大规模组织效率问题,使政府的行政活动更加科学和理性。科层制的结构优越性和局限性需要结合具体的时空背景来综合分析,“20世纪初韦伯看来非常合理的东西,在今天看来已经不能作为理性化的体现”[12]60。在分门别类的工业化社会管理环境中,出于分工效率的需要,组织在横向同一级别分化成不同的部分,以对应板块化的具体门类;由于个体能力局限,单一管理者的管理幅度无法无限扩展,组织在纵向又分化为不同的层级,当出现新的任务领域时,科层制组织就会在原有结构上增添一个新的部分。随着工业化社会分工日益精细,新领域不断被新技术所开辟,工业化时代的政府也遵循着科层制组织的发展规律变成了一台拥有庞大体积、复杂构造和漫长指挥链的“官僚机器”。当其臃肿的结构、碎片的部门和漫长的沟通链无法有效应对和处理如整合、合作、适应等决定组织生存的问题时,“低效”“累赘”以及“人浮于事”的形象也逐渐成为政府官僚组织的典型表现。然而,飞速发展的信息技术在颠覆传统政府的生存环境的同时,也带来了使其重获新生的契机,历时性地赋能政府治理的基础形态与结构。

 

⒈电子政府形态

 

随着信息技术对传统官僚制的强化作用,技术在政府公共治理中已经引起人们的普遍关注[13]。自20世纪90年代末以来信息技术价值越来越得到肯定,计算机技术和局域网技术被广泛运用于政府事务的处理中,大量政府事务实现了“上机”“上网(内网)”,电子政府(e-government)应运而生。大规模数据存储技术的普遍应用首先就冲击了“建立在书面文件(档案)管理基础上的机关管理”[14],大量的信息开始以数据的形式存储于计算机硬盘之中,并以搜索技术随时查询调用。这一技术的应用可替代大量文件整理和传递人员,使政府中专司文档管理的人员规模被缩小成为可能。而程序化“预处理”技术的引入,可以使设计者通过提供菜单、选项等手段,迫使拥护且执行设定好的路线,继而限制或预处理用户的选择或选项,使得工作的过程和投入产出变得更加标准化[15]49。通过引入当时的信息技术,传统官僚制漫长的指挥链被缩短,“扁平化”趋势逐渐显现,并在一定程度上缓解自身内部结构变化跟不上社会变化的问题。但其金字塔形的等级形态、森严的部门壁垒以及“命令-执行”的单中心支配行为习惯并没有实质性改变。信息虽然转移到了虚拟空间,但依然被碎片化地存储于各个部门之中,而各个部门为了方便内部信息处理又设计出了不同的信息标准,当遇到需要跨部门信息调动时,原本作为强化手段的信息技术反而变成阻碍信息高效流通的最大障碍。

 

⒉网络化政府形态

 

互联网技术的发展通过改变信息与距离、时间和存储的物质因素的关系,影响了官僚系统的信息流动、协调以及工作,使得突破官僚制中的横向壁垒、实现更大范围的行政协调成为可能。其中,因特网传输协议技术为不同网络间的信息传递提供了统一的标准,把原本各自独立的局域网连成了一张覆盖全球的广域网络。对政府而言,通过标准化传输协议的推广形成了新的运行形态,一方面使得信息在内部不同局域网间自由流动,另一方面也打通了政府信息网络与社会信息网络的流通渠道,使政府与社会可以在虚拟空间互动。随着信息传播被迁移到高速运转的因特网,地理距离对信息流动的限制也变得无足轻重。这使得超远距离的远程沟通协作以及发展高凝聚力的组织成为可能。在网络化浪潮中,官僚系统的局域网络融入了民用互联网的大海之中。在Web2.0技术的推动下,传统官僚系统鲜明而封闭的边界在虚拟空间里变得逐渐模糊。随着政府网络互联性的不断提高,来源于市场的技术服务供给逐渐成为政府技术选择中的重要选项,市场开始以政府技术伙伴的地位参与到政府公共治理中来,这一变化促进了政府管理模式从传统“自上而下”的科层内部协调向政府、市场和社会的“协作共治”方式转变。此后,官僚制的运行将从一个封闭系统的内部运行问题变成一个半开放系统和外部环境互动的问题。

 

⒊数智化政府形态

 

随着当代ICT技术以及人工智能和量子计算等技术的发展,人类社会进入了信息社会的更高阶段。5G通信、量子计算和人工智能等技术的应用,使得万物互联、人机协同、群智开放、跨界融合、共创分享以及网络空间实体化与现实生活数字化成为网络化、数据化与智能化新时代的基本特征。信息技术给人类的生产、生活、工作、学习以及思维与认知方式带来革命性的变化,不仅改变经济模式、产业结构和社会结构,而且推动政府治理朝数字化和智能化的方向迅速转型,催生了新一轮政府治理变革浪潮。5G通信技术的推广,使得海量数据信息实现了实时传送与更新,以不间断“流”形式存在的、成片的、活的数据,将成为公共决策的资源,为政府和社会广泛使用,对大数据的掌握和运用能力将成为一种足以影响现实的权力。通过大量数据采集基础设施的布局,一个高度仿真的模拟世界得以建立,“不窥户牖而知天下”将不再是一个传说的状态。而在高速计算科学的加持下,人类行为以及偏好的预测将使得数据比人类自身更懂人类,技术在一定程度上的自主性功能也将显现。届时,有效治理的权威将不再单纯来源于传统官僚制中法理的赋予,相反将来源于足以仿真现实世界的数据掌握和处理能力,数字孪生、虚拟空间和元宇宙场景中“去中心”特征更加明显,以官僚机构为中心的治理结构将逐渐被多中心的治理结构所取代。

 

(二)信息技术助推政府高效行政

 

信息技术迭代升级有力支撑政府职能结构和政务服务领域实现高效行政目标。依靠新技术手段提升政府治理效能已成为常态取向,技术与政府、社会和公众间的互嵌能力显著加深。在当前的数字中国建设进程中,数智化工具应用使得技术的“自主性”特征和政府行政自动化特征日益凸显。深度学习(deep learning)、算法的提出和广泛应用使得人工智能不断成熟、完善,“一个人工智能体作为多元治理主体之一,推动国家治理现代化”[16]的新格局将会出现。而这种大变局对现行政府形态既是一个挑战,更是一种机遇。马克斯•韦伯在创制官僚制时就曾将其设想为一台贯彻纯粹理性的人类执行机器,“官僚制被精心设计以尽可能地消除不确定性,并把人行为中的可变因素保持在最低程度”[12]66。而人工智能技术的发展则可以看作是对该需求在某种程度上的最佳回应。当下专用人工智能技术(artificial narrow intelligence, ANI)已经开始服务于社会,诸如语音和视觉识别系统、智能翻译机、无人驾驶等技术已经走进现实。而通用人工智能技术(artificial general intelligence, AGI)如聊天机器人等智能机器对人类认知及情感的简单模仿技术也在探索之中。

 

在可见的未来,“基于深度学习的人工智能具备了应对复杂问题的能力,通过提高机器的自学习、自适应和自服务水平,能够形成智能化政府的新形态”[17],传统官僚制中一些已经高度标准化、程序化的操作,如注册、校验、基本认证等高度程序化的工作势必被人工智能所取代。而使无数管理学研究者感到纠结的科层制管理幅度和层级之间的结构矛盾也将随之消解。甚至在未来,一个“无人”的政府部门,这一较为极端的情景将会呈现在我们面前。即原本负责处理政府一般行政事务的部门变得空空荡荡,原本在窗口柜台负责业务办理的人全部被人工智能机器所取代;而一些非接触性业务由于整体转移至线上,甚至连部门的物质性存在都会消失。

 

5G、大数据技术消解了传统官僚制权威的唯一性,实现了政府“提速”;而人工智能技术替代了传统官僚制程序化事务工作,实现了政府“增效”;那么,区块链技术则将提高政府行为的可查验性,实现政府“增信”。区块链是一种基于计算机程序,独立存储、集体维护的分布式数据账本,它是公开的,以密码学方式保证其不可篡改和不可伪造[18]。区块链是基于互联网的、用于存储权利的数据库,通过信息的公开、透明、真实、不可修改以及相互监督,以“大众化真实性比对”机制创造了一个彼此可信的环境。传统社会中对政府的信任往往基于血统或共同的信仰,在现代官僚制下的政府组织则将信任建基于法理,而法理则建基于现代国家的法治体系,本质上依然是基于理性理念的信任。在信息深化的大数据时代,过于复杂的信息环境造就多元化认知,导致主观共识基础的合作模式运营成本日渐提高。在这样的发展趋势下,构建更高效率、更低成本的共识机制与组织方式成为人类社会在信息时代必须解决的问题。

 

区块链技术通过其自身具有的分布式、去中心化以及智能合约等技术特性为信息的整合、处理、分析提供新的社会化组织合作模式,由此能建立起新的信任模式。从对“人”以及人所建立的“组织平台”与“制度”的信任转化为对“数学算法”的信任,对客观、科学的信任,从而为构建更为可靠的合作信任机制奠定技术基础,并以“技术赋能的方式,重塑社会治理的主体结构、话语结构和权力结构,进而引发社会治理结构的整体性变革”[19],助推政府高效行政。

 

(三)信息技术驱动政府治理创新

 

政府数字化转型的本质是通过信息技术驱动实现政府治理的创新,全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和环境保护等领域的履职能力。事实上,在当前政府数字化转型过程中,信息技术驱动政府可持续发展的目标主要在于公共服务质量的提升和改善,使得政府在增进与社会、公民的互动中更加透明和负责[20]。

 

⒈信息技术驱动公共服务数字化转型

 

在传统的公共服务供给中,政府一直困扰于“生产率悖论,即政府在服务基础设施和其他公共服务方面的资源投入,并没有带来服务生产率的长期增长”[21],而需求侧日趋多元化、复杂化的特征也在呼唤更敏捷、精准的公共服务投送。在这两重压力之下,过去工业化时代那种以不区分人群、批量标准化生产为标志特征的公共服务供给模式越来越难以为继。较之于企业服务,公共服务需求的识别过程还会遇到来自减少误差、准确辨识、提高效率和整合需求四个方面的困难。而在人类“数字足迹”和人工智能技术融合发展而生的个性化精准服务投递技术则为突破这两重压力,实现公共服务转型带来了新的可能。

 

首先,数据科学使公共服务需求感知更加精准。“公共服务需求的精准感知是大数据驱动的公共服务需求精准管理的前提和基础”[22]。宏观层面如互联网、移动网络以及物联网之中海量的数字痕迹能够积累大量用以描述现实世界的数据,足以归纳分析出不同人群对公共服务的差异化需求。中观层面如“城市大脑”“社区大脑”等区域综合管理中枢形成的海量信息正是大数据分析的“原材料”和“来源”,足以培养出能精准感知并刻画出不同社会人群的不同公共服务需求倾向的服务型人工智能。

 

其次,信息技术的发展使公共服务需求的辨别更加精准。对于已被感知的需求,一方面公共部门往往需要进行判断和识别,以确定该需求是否真实情况的反映。另一方面,还需要政府在需求感知的基础上对诸类型需求进行整合与辨别,最终形成公共服务的科学化决策。以现实世界中产生的大数据为基础,“5G”实时通信技术保障了海量数据的远距离高速传输,超级算力加持下的人工智能则能保证海量的需求数据被精细化分析、辨别,并与供给方案匹配,实现真正意义上的精准服务。 

 

⒉信息技术推进公共服务主体多元化

 

推动公共服务供给体系变革是提高公共服务供给效率和质量,满足民众公共服务需求,建设服务型政府的内在要求。而信息技术的引入是使市场与政府、政府与公民、政府内部组织结构关系深刻变革的方法,因此,通过数字政府建设改进公共服务的供给体系是当前改革的重点。新技术的引入使公共服务主体从一元化向多元化发展。在Web2.0时代,通过互联网的拓展,政府与市场中的企业通过数据融合、业务协同形成了政府提需求、企业出技术的“政府+企业”的二元混合供给模式,提高了公共服务供给效率。而到了Web3.0时代,点对点高速传输技术对社会主体实现了赋能,原本分散游离于政府与社会之外的社会服务力量被“5G”之类的高速移动通信技术接入到公共服务供给网络中,使之也能够参与到公共服务的供给中来,形成了政府出制度规范、企业出技术平台、社会众包参与的多元主体供给模式。新技术的引入使公共服务内容从粗放转向精细。由于公共资源和资金有限,以往的公共服务模式无法照顾到每个群体的利益,只能向公众提供粗放的公共服务。而在大数据采集设施建设、数据高速无线传输以及智能分析技术的推动下,政府得以建设起覆盖整个社会公共事业的政务服务的开放性平台,丰富服务内容,使不同社会群体,尤其是弱势群体也能享受均等的公共服务。随着部门间数字壁垒的打通,部门、层级间数据流通和共享能力的提高,数字政府依靠大数据技术的挖掘分析能力日益显现。通过海量数据信息的挖掘以及公众社会需求的识别,最终能够实现公共服务的差异化和精准化供给。

 

(四)信息技术吸纳政府价值选择

 

以大数据、人工智能与区块链为标志的技术治理已成为推进政府治理体系与治理能力现代化的重要内容,利用多元化方式吸纳政府的价值选择。随着技术治理的迭代升级,政府治理能力亦发生了根本性变化,以“技术治理”为基础的现代化治理架构逻辑正在逐步形成,信息技术为政府数字化转型提供了前瞻性方向。在数字中国建设背景下,技术赋能已成为地方政府竞争与发展的主要依靠手段,并为地方数字政府高质量建设贡献了新思路。以近三年来信息技术在政府治理的实践来看,应急管理领域对于新技术的呼吁和需求颇为强烈。以大数据定位、图像扫码与数字化监控为代表的技术治理正在成为拯救传统治理的一股热潮,数字治理体系化的雏形已见端倪。与疫情防控同样重要的其他公共事务正在与日俱增,信息技术的出现正是实现化解这类棘手问题或现实挑战的手段。面对政府数字化转型中的复杂性治理要求,数字行政、数字沟通与数据共享变得愈发重要,逐渐成为数字政府高质量建设的必然趋势。

 

技术治理作为进入21世纪以来推动政府转型与经济发展的重要抓手之一,以信息化、数字化为依托,推动政府内部环境重塑、治理结构优化,治理主体完善,积极吸纳政府智慧管理、精细管理和高效治理的价值选择,已成为中国式现代化目标实现的重要方式。技术治理为国家治理提供的实践价值,在近20年的实践成效尤为明显,政府数字化转型在公共服务场景塑造和公民诉求回应方面效应显著,信息技术不同程度地吸纳政府善治的实践价值,激励政府行为主体的方式创新。进入21世纪以来,信息技术正在渗透到政治、经济、社会和文化等各方面,已成为当今常态化秩序下政府职能转型的必然趋势,为日益复杂的公共事务和悬而未决的经济社会重大难题贡献新的方案。

 

三、政府数字化转型的潜在风险

 

以互联网+、大数据和人工智等为代表的信息技术深刻改变着人们的思维方式、认知方式以及行为观念,它使人类行为变得更为可预测,并使政府超越传统形态和功能成为现实。正如芬伯格所言“计算机可以在不同发展战略的影响下演化成完全不同的技术”[23],任何技术革命的发展都需经历一个漫长的适应过程,方可与传统的治理模式有效融合与衔接。新技术治理受制于既有国家制度、治理机制、政府运行模式以及其他客观因素的影响,其在政府数字化转型过程中呈现出“双刃剑”的特征,既有赋能的价值,亦会引发技术原生性和衍生性的潜在风险。较为典型的是信息技术发展的不确定性可导致政府面临从“数字民主”滑向“技术利维坦”的潜在风险。“技术利维坦”的隐忧属于备受学界关注的“历时性”的议题,信息技术在政府数字化转型过程中并不总是发挥均衡且有效的社会价值,反而很可能给社会治理带来扩大鸿沟、侵犯自由以及颠覆伦理等潜在风险[24],并且在公共管理实践中表现出“效率之殇”“理性之争”以及“组织之弊”[25]。

 

(一)“技术-组织-制度”设置失配的风险

 

新技术之所以能够率先在商业领域进行应用并取得巨大成功,很大程度上是因为灵活多变的商业组织能够迅速适应新技术的发展特点,及时优化自身组织结构,使其在短期内完成与新技术的适配,从而发挥出新技术的最大功效。其根本逻辑在于“市场意在淘汰无效的技术使用者”[15]4,通过自发淘汰那些无法充分发挥技术潜力的组织,从而迫使市场主体以“前馈”的视角来审视未来,主动改变组织形态和制度安排进而更好地在未来新技术环境下生存下去。而政府组织则缺乏这一机制,这就必然导致政府组织变革或职能优化必然要落后于新技术带来的变化。技术本身具备创造新空间的能力,当新技术创造了新空间而政府组织和制度却不及时跟进,一个无序的“风险炸弹”可能已在社会肌体中产生了。随着技术迭代速度的不断加快,政府对技术市场的依赖程度将不断提高。在政府数字化转型过程中也势必更加依赖技术公司,技术公司对政府的影响力也会与日俱增。

 

由于政府部门与专业公司之间在技术方案的设计论证过程中存在着一定的信息和技术不对称,如果政府内部没有相应的技术机构与专业人员对合同文本和技术方案进行审查,就有可能导致专业公司利用技术优势窃取政府数据、设置技术壁垒以提高谈判筹码等情况的发生。特别是对于少数在市场上居于领先地位的技术公司来说,他们完全有能力依靠这种技术不对称优势对政府权力和政府决策施加影响,利用手中的技术工具来“俘获”甚至干涉政府公共权力。

 

(二)技术理性侵蚀民主价值的风险

 

首先,技术的标准是独一的,而民主价值的追求则是多元的。以指标化、标准化操作为表现的技术治理在提高政府治理效率的同时,也在潜移默化地将技术标准的合理性推广至社会运行层面。如马尔库塞所言“社会控制的现行形式在新的意义上是技术的形式”[26],追随技术治理规范的取向可获得更大的助力,而背离该规范的取向则会被不断迭代更新的技术体系越抛越远,直至社会边缘。在此逻辑引导下,公众多元的行为取向不断趋于同一,最终侵蚀消解民主价值的多元性[27]。

 

其次,智能决策技术带来的依赖性会不断弱化人在民主进程中的主体性地位。随着“线上世界”和“线下世界”互嵌程度不断加深,高效决策所需的信息量终将超过人脑能力限度,而原本作为非必需构件的辅助决策智能将不可避免地成为决策活动的必需构件。甚至基于智能环境中的“数据足迹”,智能算法可能会比人类更了解人类自身的偏好。在超强算力的加持下,算法决策将在某种程度上优于人类决策。届时,一个令人担忧的情景将会出现,“人类逐渐将思维的权利不自觉地让渡给智能,主体性地位逐渐被削弱和剥夺”[28]。在国家层面,假如强人工智能可以做出公共福利分配的最优解方案,那是否意味着民主政治的互动过程将堕落成为机器“加冕”的仪式?而以政府为代表的“人类政治组织则变成围绕这个强人工智能的咨议和执行机构”[29],使人在民主政治中的主体性进一步虚化。

 

第三,技术发展的不均衡将打破权力制衡的原则,造成不对称的监督与控制。民主监督权利的实现需要依托政府的开放透明程度和民众对政府的理解程度。智能化信息技术嵌入政府过程可以创造一个基于“技术壁垒”的“黑箱”,把政府与民众之间的监督变成一面单向透明的橱窗,使民众监督政府的技术难度大大提升,而政府却能轻而易举地实现对民众的全方位技术监控。随着现实政府数字化转型的深入,物联网、大数据传输系统以及超级人工智能形成了一套无孔不入的智慧体系。这也意味着一个超级监督者有能力通过万物联网实现随时随地的“在场”,社会将更容易变成一个数字版的“全景敞式监狱”。加之“政治机器人”在政府治理工具如脸书、推特、微博等新媒体中的广泛使用,一旦该类技术与资本合谋通过定向智能推送实现人造“信息茧房”,所谓网络民意将彻底沦为可以被“技术-资本”联合体随意操弄的造物[30]。

 

(三)技术空间过载和信息外溢的风险

 

信息技术对新空间的创造与政府数字化治理之间始终存在着一种螺旋上升的关系,而政府对新空间的治理(尤其是监管)相对处于一个亡羊补牢的状态。随着新技术的普及和应用,以互联网+、人工智能和大数据而产生的社会关系具有虚拟性。而虚拟空间的双刃剑特征始终会产生信息空间过载和信息外溢的潜在风险,包括信息的无序性,这无疑会增加政府数字化转型的难度,给政府、社会和公众带来不同程度的挑战,正如约翰•奈斯比特所言,“失去控制和无组织的信息在信息社会里不再构成资源,相反,它成为信息工作者的敌人”[31]。空间过载和信息外溢是信息技术高阶发展的必然现象,也表现为技术权力异化的结果,尽管两者发生的条件和环境有所差异,但输出方式具有同质性。在信息技术的加持下,空间环境受到人、制度、组织、结构以及发展目标等因素的影响,空间过载带来的多层次问题也形成了政府数字化转型的现实难题。同时,信息外溢风险则是通过技术与社会深度嵌入基础上涌现的失序现象,也是当前数字政府高质量建设的可持续议题。

 

首先,数据和信息安全问题是面临的最大风险之一。人类社会进入信息化时代以后,信息安全对国家和社会稳定至关重要,从全球信息泄露的范例来看,新技术承载着国家、社会和个人隐私的重要信息和数据,这些虚拟信息一旦被攻击或侵犯,轻则可能带来数据犯罪的风险,使经济社会领域面临巨大的生命、财产安全问题,重则直接威胁国家安全。如滴滴公司数据泄露案,仅从报道出的信息泄露量就涉及上亿用户,而其未报道部分会造成多大程度的国家安全威胁更是难以想象[32]。

 

其次,新技术带来的伦理道德问题也是政府治理中不得不考虑的新问题。信息技术的应用将“人与自然”的关系作为中心议题,即人们如何认知和利用技术优势,而当前政府数字化转型领域对新技术在法律和伦理道德层面的法律规范缺少同步化行动,这就导致了诸如基因编辑事件等挑战伦理的现象发生。同时,利用信息技术不对称优势从事不法勾当的风险时常发生,如虚拟网站谋利行为、大数据杀熟、技术诈骗、信息盗窃、数据泄露,以及挑战传统权威、发动舆论战等行为。这些严重扰乱了正常的社会秩序,对传统伦理道德构成了底线的突破,也对现有宪法和法律造成了挑战。

 

(四)技术应用与组织不兼容的风险

 

组织使得信息技术得以执行,而信息技术也可以改造组织和制度,使之更好地适应技术的发展[15]9。新技术工具加剧了政府或组织结构适应外部环境的调适能力,同时也滋生了技术与组织不兼容的潜在风险。信息技术的应用对政府处理复杂性公共事务或问题的隐性挑战在于如何处理好技术与组织兼容性匹配。历史与实践表明,大数据、互联网+、云计算、人工智能与区块链等技术的引入,将虚拟与现实两个社会空间紧密地联系到一起,对组织的主体而言,则意味着过去“网上”“网下”两个彼此分隔的治理领域亟需统筹考虑,原有组织的注意力,治理职能与责任的分配方式都需要重新组合。但重组过程中信息技术能否实现组织内部利益的再平衡,能否避免“行政公地悲剧”,能否使原本“碎片化”的部门实现自发协同等一系列现实问题都在事实上构成了潜在的风险[33]。

 

信息技术的应用对传统的政府治理方式提出了新的挑战,包括对政府结构的组织安排、机制重塑以及理念设计等方面。信息技术渗透并重组了经济社会活动的所有方面,在某些方式上,它破坏了现有的组织活动,而在其他方式下,技术应用与组织则互为补充[34]。新技术工具在特殊条件下与政府组织结构及其治理模式间易于出现“水土不服”现象,故而引发系列“不相兼容”的潜在风险。新技术工具在技术操作层面提出了更高的要求,尤其在大数据处理和分析、数据整合、信息研判等方面与传统治理有显著的差异,组织结构更新迟滞势必会将技术赋能的优势无形隐去。新技术的应用还涉及很多现实的治理结构问题。将人工智能、大数据与区块链等技术有效地嵌入到社会治理的具体过程中,主要解决的问题则是对政府组织结构的兼容性适应和匹配,同时,新技术的出现及应用使得社会治理的主体不再“单一化”,网络社会治理中多元主体协同则是新技术革命带来的最大变化,多主体的地位趋向于平等化,而这些变化则超越了传统社会治理中政府主导的局面,在一定程度上削弱了政府在公共管理中的权威性。

 

四、政府数字化转型的实践取向

 

新一代信息技术全面革新了人类的组织技术,无论是生产组织还是政府组织都通过对自身的改造得以在新技术环境中存续和发展。随着新技术革命的日趋成熟及其在经济社会各领域的应用,技术治理驱动政府数字化转型已成为学界与实务界关注的重点议题。信息技术在当前我国政府治理中的优势已经显现,为实现地方政府治理体系与治理能力现代化提供了“助推器”。当前,尽管信息技术驱动政府数字化转型的实践尚处于探索阶段,而结合党和国家对数字中国、数字政府擘画的蓝图,即可从建设价值、顶层设计与技术体系创新等维度把握政府数字化转型的实践取向。

 

(一)重塑信息技术在政府数字化转型中的内在价值

 

信息技术的发展及应用刷新了公众对政府数字化转型效能的固有感知,从理论与实际而言,信息技术本身不能以一种理性的方式被加以应用,其与外在环境互动中衍射出的潜在风险往往引发实务界对技术价值的质疑和否定。而毋庸置疑的是,信息技术治理对当前的政府数字化转型至关重要,已构成国家和社会治理的关键环节。因此,信息技术在政府治理中的未来实践取向不应止于一种学术争论以及技术官僚与专家一厢情愿的单向训诫,而是要重塑其在政府数字化转型中的价值,进一步消除技术话语壁垒,在与公众的坦诚对话过程中彰显信息技术的真正价值。人工智能、大数据、云计算以及区块链等新技术,有必要在技术渊源、技术理论、工具应用及使用范围等方面增进公众的价值认知,驱动公众参与数字化治理的素养和水平,适度降低公众参与技术性工作的门槛和条件,推动公众对新技术全方位的价值认知。

 

重塑信息技术在政府数字化转型中的价值还需要聚焦两个层面的认知:一是提升信息技术的包容性认知。随着政府治理对象的复杂性和交叉性,“技术-素质-制度”设置失配、技术理性对民主价值的侵蚀、技术空间过载和信息外溢风险以及技术应用与组织不兼容等潜在的风险在一定范围内亦可被放大,那么,利用信息技术实现数字化转型的目标则需理论与实务界讲求对信息技术本身的包容性认知,尤其要多视角呈现信息技术的价值,反思新技术对政府、社会与公众的公平和效率价值。二是强化信息技术的适应性认知。在信息技术推广过程中建立主体间平等的对话机制和沟通渠道。任何新技术在推广前应当对公众开展一定程度的科学认知普及,使技术预期目标与公众的体验得以合二为一,消除公众对新技术应用和适应的顾虑,多维度提升公众对新技术的理性认知。

 

(二)完善信息技术在政府数字化转型中的顶层设计

 

受传统、历史、文化以及价值观等因素影响,公众对信息技术的感知及应用往往具有“碎片化”特征。鉴于此,有必要以制度和文化等作为突破口,完善信息技术在政府数字化转型过程中的顶层设计。

 

第一,突出新技术与公共组织结构的兼容性。学习并借鉴其他国家、地区的先进经验和做法,探索建立符合我国国情的新技术工具与政府治理精准匹配的制度文化,对新技术驱动政府治理的常态化和非常态化场景进行科学识别,多角度揭示新技术对政府治理产生的正负效应。

 

第二,突出新技术应用的整体性。统筹推进新技术在发展规划和地方数字政府场景中的具体应用规范,以《“十四五”国家信息化规划》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》和《全民科学素质行动规划纲要(2021—2035年)》为行动指南,设计不同场景中技术、政府和公众在驱动政府数字化转型的总体方案、实践范式与具体规划,推动新技术应用理念、目标、模式与运行过程的整体性和连贯性。

 

第三,突出新技术应用的协同性。一方面,加快数字政府、数字经济、数字社会、数字民生以及数字生态等协同体系建设,构建部门和行业间协同共治的数字化常态机制。以数字政府建设为中心,政府相关部门要建立协同其他领域的新技术应用与数据共享平台,结合我国政府数字化转型的具体实践,出台并发布新技术驱动协同治理的相关政策;另一方面,突出新技术在政府公共治理领域的协同应用,优先支持新技术在应急治理、公共服务、城乡社会保障、公共卫生、跨区域生态治理、流动人口治理以及城市社区治理等领域的协同应用。

 

(三)提升信息技术在政府数字化转型中的创新能力

 

信息技术的应用几乎涵盖了政府所有部门,技术用以解决经济社会发展中的对象更加复杂。信息技术与政府治理交互场景中的适应性治理日益重要。适应性治理被认为是一种经常用于社会复杂问题处理和应对不可预测性事务的主要方式[35],当组织重组和适应政府数字化转型过程中,更好地理解信息技术创新和适应性治理之间复杂而辩证的关系,对于信息技术演变轨迹、政府治理和技术创新之间的互动式发展更为关键。与此同时,随着政府治理现代化的进阶需求,信息技术在计算能力、可用性和处理大数据来训练机器、存储能力和机器学习算法方面的进步,使算法处理、云计算这类以往被认为人类学习的非常规任务成为可能;而在实践领域,囿于制度顶层设计、运行机制、场域环境、专业素养以及文化传统等因素影响,技术催生的数据安全风险、价值风险和信息外溢等风险严重挑战着政府数字化转型的进程,本质上归结于技术创新能力滞后或非匹配式发展。鉴于此,匹配地提升信息技术对在政府数字化转型中的创新能力已成为实务界共识。

 

从全球信息化发展的进展来看,发达国家较之于发展中国家或新兴工业化国家在信息技术创新方面更加成熟。20世纪末工业化国家的实践经验表明,各工业化国家在政府治理领域大量应用信息技术,直接干预信息技术创新的方式逐渐加速,甚至引发是否动员国家决策者注意力来刺激技术创新的争论。实际上,信息技术创新主要依赖于三个重叠阶段的运动过程,即发明、创新和扩散[36],需要形成与之匹配的制度、政策方面的顶层设计。由于创新是一个不断积累和互动的过程,加之信息技术创新过程没有简单的、概念上的线性特征,故而有必要通过“适应性治理”提升技术在政府数字化转型中的创新能力。随着政府治理对象的日益复杂和多元,数字中国高质量建设得益于信息技术创新能力的可持续增进,而从我国政府数字化转型的实践来看,信息技术创新继续通过制度规则和实践调试两个维度展开。一方面,要把信息技术创新作为政府数字化转型的常态制度顶层设计,坚持系统理论创新和实践创新[37],将技术创新有机融入制度规则、法治规范和运行机制领域,以数字政府高质量建设推动中国式现代化;另一方面,要根据技术应用场景来采集技术障碍、发掘技术问题和揭示技术漏洞,以此提升信息技术的自我创新和更新能力。

 

习近平总书记指出,当前“我国发展不平衡不充分问题仍然突出,创新能力不适应高质量发展要求”[38],因此,要以科技创新催生新发展动能,打好关键核心技术攻坚战,实现数字政府建设高质量发展和靠创新驱动的内涵型增长。唯有加快提升新技术的创新能力,补齐短板和弱项,才能破解决根本性技术难题,提升政府数字化转型的能力和水平,构筑起技术治理与制度治理相融合的现代治理体系,为防范和化解重大社会风险提供坚实保障。

 

参考文献:

 

(略)

 

作者简介

 

祁志伟(1987—),男,法学博士,公共管理博士后,北京化工大学文法学院副教授,研究方向为数字政府、技术变革与基层治理现代化。

 

桑川(1986—),男,厦门大学公共事务学院博士研究生,研究方向为数字政府治理、政府改革与治理。

 

*基金项目:2022年度网络安全和信息化协会研究课题“政府数字化转型政策演进及其治理机制研究”(项目编号:HCSIAK2201)。

 

刊载于《电子政务》2023年第6期

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