专题 | 政务数据共享交换平台之资源目录的起源、发展与展望

摘要：本文主要是结合政务信息资源目录的起源和发展轨迹，讲述政务信息资源目录的概念、现状和展望，通过解读国家政务信息资源目录的标准规范，剖析理清政务信息资源的梳理、编目、发布、共享等工作流程，分析新时代政务信息资源目录的发展要求，提高政府部门的数据共享应用和业务协同能力，帮助部门在建设资源目录体系上少走弯路，健全数据共享交换体系建设，发挥数据要素潜力，赋能数字政府建设。 

关键词：政务大数据；共享交换；信息资源目录标准；目录编制；

目录

      1  政务信息资源目录概述
      2  政务信息资源目录编制标准规范解读
      3  政务信息资源目录编制工作要点
      4  新时代政务信息资源目录的发展与要求

1.政务信息资源目录概述

      1.1起源和发展轨迹

      2002年8月5日，中办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号），第一次提出“国家要组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系。”

      2004年12月13日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）指出”建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同。”

      2006年国家信息化领导小组发布的《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号），将“政务信息资源目录体系与交换体系”定位为和国家电子政务网络、信息安全基础设施同等地位的基础设施。

      2007年，国务院信息化工作办公室发布国家标准《政务信息资源目录体系》（GB/T 21063-2007） ，从六个部分阐述政务信息资源目录体系。

      2016年9月5日，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、2017年6月30日国家发展改革委、中央网信办联合印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号），要求加快建立政府数据资源目录体系，推进政府数据资源的国家统筹管理。

      2022年6月6日，国务院印发《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），提出“建立全国标准统一、动态管理的政务数据目录，实行一数一源一标准，实现数据资源清单化管理。”

      2022年9月13日，国务院印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号），对政务资源目录的建设，做出了具体的指导和要求。

      1.2概念

      政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。简单说就是政务信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。

      政务信息资源目录是通过对政务信息资源依据规范的元数据描述，按照一定的分类方法进行排序和编码的一组信息，用以描述各个政务信息资源的特征，以便于对政务信息资源的检索、定位与获取。

      1.3作用

      近几年，”一网通办”“一窗通办”等政务服务模式不断落地。公民想办理一个审批事项，只要提供一个公民身份证号就可以了，在事项办理的每个环节，所有与这个审批事项相关的其他各类证和照都可以由证照库直接推送到审批部门，而不需要让公民跑多个部门多次重复提交相关材料，实现让“数据多跑路，群众少跑腿”，方便老百姓办事；驾驶证期满换证、免检车辆检验合格标志申领等10余项车管网办业务一站式办理，再也不用东奔西走。

      上述便捷、高效的政务服务已成为多地政府的数字化招牌，切切实实做到了让群众少跑路，其背后则是政务数据开启了“高速奔跑”模式。但政务数据涉及的部门、行业众多，类别庞杂，如果没有完整、统一、清晰的数据体系，很难实现跨部门、跨行业、跨地域的业务协同与高效共享。因此，必须夯实政务信息资源目录体系基础。

      政务信息资源目录是整个政务信息资源共享和开发利用的基础设施，可以实现对信息资源的发现和定位，同时可以加强对信息资源的管理以及整合利用。

      1.通过建立政务信息资源目录体系可以在使用者和各部门之间搭建起一个桥梁和纽带，方便使用者检索和定位所需要的信息资源，并且根据政务信息资源元数据中的定位信息获取实际的数据。

      2.通过政务信息资源目录体系的建设，形成信息资产的注册登记和管理制度对于及时掌握动态的政务信息资源的现状、规划政务信息资源的建设具有非常重要的作用。

      1.4现状与成果

      根据国务院办公厅印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号）数据，目前，覆盖国家、省、市、县等层级的政务数据目录体系初步形成，各地区各部门依托全国一体化政务服务平台汇聚编制政务数据目录超过300万条，信息项超过2000万个。人口、法人、自然资源、经济等基础库初步建成，在优化政务服务、改善营商环境方面发挥重要支撑作用。全国已建设26个省级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个县级政务数据平台。初步实现政务数据目录统一管理、数据资源统一发布、共享需求统一受理、数据供需统一对接、数据异议统一处理、数据应用和服务统一推广。全国一体化政务数据共享枢纽已接入各级政务部门5951个，发布53个国务院部门的各类数据资源1.35万个，累计支撑全国共享调用超过4000亿次。

      1.5目前存在的问题

      1.资源目录尚未做到应编尽编

      国家已制定标准规范，但考核制度尚不完善，对各地区各部门的资源目录编制情况，无法有效考核编制的积极性和完整性，部分政务部门未明确政务数据统筹管理机构，未建立有效的运行管理机制。对于基层而言，负责资源目录编制的人员同时还担负着其他职责，在短期内很难快速的理清目录编制的目的和意义、目录编制的要求以及如何结合工作实际编制目录。

      2.资源目录质量问题

      当前政务数据资源目录存在元数据描述不准确的问题，导致资源目录编制质量不高，各个政府对信息资源编目存在不同的理解，对元数据的掌握程度参差不齐，甚至很多政府并没有按照元数据格式进行编目，编目过程也不尽相同，导致信息资源目录不统一，其应用程度也不一致。资源目录和实际数据资源不对应，数据完整性、准确性、时效性亟待提升。需要进一步加强政务数据目录规范化管理，提高资源目录质量。

      3.上下级级联工作不彻底

      上下级级联基本上是上级部门掌握着主导权，要求下级提供数据到上级部门，而上级的数据回流困难，下级如想使用上级的数据，有的无据可依，有的不知怎么获取，有的需要经过重重申请审批，耗费大量精力。所以，亟需建立数据回流机制。

      4.目录更新不及时

      在目录编制过程中，相关法律法规和要求、权责清单、公共服务事项清单等是目录编制的主要依据，这些依据也会随着业务工作发生变化。但实际中目录却没有及时得到更新，有时会导致目录接收者使用的数据出现过时或不准确的问题。

      2.政务信息资源目录编制标准解读

      2.1国家标准

      2007年9月10日，国务院信息化工作办公室组织编制了政务信息资源目录体系国家标准，为开展政务信息资源规范化奠定了重要基础。

      《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号）（以下简称《编制指南》）发布后，国家组织中央部门和部分省市，开展政务信息资源目录编制的试点工作。

      随后几年时间里，各省市根据这个标准开始制定本省的编制指南。

      2.2《编制指南》解读

      1.政务信息资源共享开放原则

      政务信息资源共享应遵循“以共享为原则、不共享为例外，需求导向、无偿使用，统一标准、统筹建设，建立机制、保障安全”的原则。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享；凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或国家政策依据。

      2.政务信息资源使用原则

      “谁主管，谁提供，谁负责”的原则，确保所提供的共享信息与本部门所掌握信息的一致性。

      “谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”原则，使用部门应根据履行职责需要依法依规使用共享信息，并加强共享信息使用全过程管理。

      3.政务信息资源目录分类

      政务信息资源目录按类、项、目、细目、目录条目和信息项组成，其中，类、项、目、细目表示政务信息资源分类，目录条目和信息项是目录的主体内容。其中类、项、目为国家统一规定，细目由各地方、各部门研究确定。

      具体来说，政务信息资源目录分类包括资源属性分类、涉密属性分类、共享属性分类和层级属性分类等。

      （1）政务信息资源目录的资源属性分类

      政务信息资源目录按资源属性分为基础信息资源目录、主题信息资源目录、部门信息资源目录等三种类型。

      基础信息资源目录是对基础信息资源的编目。主要有人口基础信息资源、法人单位基础信息资源、自然资源和空间地理基础信息资源、社会信用基础信息资源、电子证照基础信息资源、索引信息资源、中间信息资源等。

      主题信息资源目录主要包括医疗健康、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、信用体系、城乡建设、生态环保、应急维稳、精准扶贫、农业农村、文化教育、行政审批、公共资源交易、行政执法监督、知识产权保护等。

      部门信息资源目录是对政务部门信息资源的编目。

      （2）政务信息资源目录的涉密属性分类

      政务信息资源目录按照信息资源涉密属性，分为涉密政务信息资源目录和非涉密政务信息资源目录。

      非涉密政务信息资源目录的梳理、编制、管理、应用等，应依托于市共享服务平台开展，按照本指南的资源属性分类、元数据、目录代码等要求进行编制。涉密政务信息资源目录的梳理、编制、管理、应用等，应按照有关保密规定开展。

      （3）政务信息资源目录的共享属性分类

      政务信息资源目录按共享类型分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型。

      可提供给所有政务部门共享使用的政务信息资源对应目录属于无条件共享类。可提供给相关政务部门共享使用或仅能够部分提供给所有政务部门共享使用的政务信息资源对应目录属于有条件共享类。不宜提供给其他政务部门共享使用的政务信息资源对应目录属于不予共享类。

      3.政务信息资源目录编制工作要点

      1.政务信息资源目录编制目标

      依托电子政务内网、外网，梳理各地方、各部门政务信息资源目录，建立包含各部门政务信息资源目录，并在政府门户网站发布，汇聚到内网、外网数据中心，为促进政务信息资源共享共用奠定基础。

2.政务信息资源目录编制工作原则

      根据《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）（以下简称《暂行办法》）文件要求：

      （1）人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息资源的基础信息项是政务部门履行职责的共同需要，必须严格按照编制要求，依据整合共建原则，通过在各级共享平台上集中建设或通过接入共享平台实现基础数据统筹管理、及时更新；

      （2）基础信息资源目录由基础信息资源库的牵头建设部门负责编制并维护；

      （3）主题信息资源目录由主题信息资源牵头部门负责编制并维护。

3.1政务信息资源目录编制准备

      （1）组织准备

      明确本项工作的机构和职责。建立和明确资源目录编制的主管部门和工作机构，细化各单位信息资源采集、维护、更新的管理责任，制定编制工作的考核管理方案，用来指导、监督、落实相关工作。

      （2）摸清家底，建立台账

      按照“三定”职能，梳理权利清单，责任清单，进行资源分类规划，理清各部门、各地方政务信息系统、数据库建设清单，摸清各部门、各地方具备的信息资源，编制政务信息资源目录清单，为各部门、各地方建立政务信息资源“台账”。

3.2政务信息资源目录编制流程

      1.政务信息资源目录编制职责分工

      （1）基础信息资源目录由各基础信息资源库的牵头部门负责目录编制和维护；主题信息资源目录由大数据主管部门确定的各牵头部门分别负责相应的主题目录编制和维护；

      （2）各级政务部门负责编制和维护本部门信息资源目录。

      2.政务信息资源目录编制工作要求

      （1）数据类目录编制

      业务系统厂商导出数据库字典或表结构，结合数据库设计文档，配合业务人员，根据EXCEL模板填报。表格数据，按照单个表格来进行梳理，信息项需要梳理到每一列（字段）。

      （2）文本类目录编制

      对文献、报告、视频、图片、专业格式等信息资源开展目录编制。

      （3）落实主体责任。各部门是政务信息资源目录编制工作的责任主体。

      （4）加强组织学习和专业指导。政务信息资源目录编制工作专业化强，对目录编制规范掌握有较高要求，各单位认真组织学习国家关于信息资源整合共享《暂行办法》和《政务信息资源目录编制指南》内容，领导小组办公室组织做好专业机构的培训和指导工作。

      （5）做好安全保密。政务信息资源梳理和目录编制工作要注意保密安全工作。

      3.政务信息资源目录编制工作流程

      （1）目录规划制订

      按照《编制指南》从“类”、“项”、“目”分类角度，制订政务信息资源目录规划，确定一级、二级及部分三级“细目”分类。

      （2）目录编制培训与指导

      成立编制领导小组，召开工作部署会议。领导小组办公室举办政务信息资源目录编制培训班，组织各单位开展政务信息资源目录编制工作，并为各单位配备目录编制相关专业技术工具支撑。

      （3）信息资源目录编制

      基于已建业务类信息系统，会同信息系统开发厂商，组织专业技术人员，初步编制各系统信息资源目录。提出需要其他部门、地方提供共享的信息资源需求。形成信息资源目录清单、需求清单，复核后报送。

      （4）目录汇总与审核

      主管部门汇总各单位信息资源目录，会同相关部门对信息资源目录开展审核，对不符合业务要求的目录要求其整改，对重复采集等情况则协调相关部门进行修订完善。

      （5）数据更新

      编制部门对报送的分类目录和数据清单进行定期数据更新和维护。

      共享平台管理部门负责共享平台与各编制部门前置机的对接，保障信息共享畅通。

      3.3政务信息资源目录共享

      我国电子政务环境下的整体政府建设，需要实现政府之间、政府部门之间的协同办公，其中，除了流程重组、优化之外，最关键的就是政务信息资源共享。可以说，这是决定电子政务诸多目标能否实现的重要手段。

      从1999年实施「政府上网」工程以来，我国大规模推进电子政务建设，这对我国的政府转型起到了巨大的推动作用，同时形成了一种有力的倒逼机制，促进政府职能转变、提高行政效率。但电子政务在效益性指标上，却不如人意，距离有效益的电子政务目标，特别是与公民的期望相比，还有不小差距。在我国公民个人事务办理中，为什么需要那么多证件，包括一些婚姻证明、无犯罪记录证明等，本质上是政务部门之间的信息资源不共享导致。政府在推进电子政务建设上把政府信息资源共享当成目标，而不是手段。工欲善其事，必先利其器，显然只有把政务信息资源共享及共享机制当成目标，才能更好更快地建设电子政务。

      3.4目录级联

      开展资源目录级联工作，推动省、市、县各级资源目录实现互联互通。目录级联是政务信息资源目录共享的重要组成部分，也是资源目录编制的重要意义所在，为满足省与市、市与县三级交换平台业务协同、资源共享的需求，在已建设的库表、数据交换目录级联等功能的基础上，增加政务信息资源目录级联、业务流程级联、服务接口级联、资源使用单位级联等。级联系统扩展的功能模块在逻辑结构上包括级联程序、上行数据表、下行数据表、级联接口组成，实现信息资源目录、资源、业务流程等在省与市、市与县三级数据共享平台级联。

      4.新时代政务信息资源目录的发展与要求

      4.1建设目标

      根据2022年10月份国务院办公厅印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南》（以下简称《建设指南》），2023年底前，全国一体化政务大数据体系初步形成，基本具备数据目录管理、数据归集、数据治理、大数据分析、安全防护等能力。政务大数据管理机制、标准规范、安全保障体系初步建立，基础设施保障能力持续提升。政务数据资源基本纳入目录管理，有效满足数据共享需求，数据服务稳定性不断增强。

      到2025年，全国一体化政务大数据体系更加完备，政务数据管理更加高效，政务数据资源全部纳入目录管理。政务数据质量显著提升，政务数据标准规范、安全保障制度更加健全。政务数据共享需求普遍满足，数据资源实现有序流通、高效配置，数据安全保障体系进一步完善。政务数据与社会数据融合应用水平大幅提升，大数据分析应用能力显著增强，推动经济社会可持续高质量发展。

      《建设指南》绘制了我国政务大数据体系建设的“工程图纸”和“任务清单”，将进一步完善政务大数据管理体系，加强政务数据供需对接，推进政务数据有效利用，提升基础设施保障能力，健全政务数据标准规范体系，强化数据安全保障，促进数据依法有序流动，充分发挥数据在促进经济社会发展、服务企业和群众等方面的重要作用。

      具体到实际，要以政务信息资源目录为基础，充分整合现有政务数据资源和平台系统，推进统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、标准规范的一体化建设。

      1.统筹管理一体化

      一是要完善政务大数据管理体系，各地区政务数据主管部门统筹本地区编制政务数据目录，加强数据资源开发利用，统一依托国家政务大数据平台开展数据共享应用。二是要建立健全政务数据共享协调机制，明确管理机构和职责，形成各部门职责清晰、分工有序、协调有力的全国一体化政务大数据管理新格局。

      2.数据目录一体化

      按照应编尽编的原则，推动各地区各部门建立全量覆盖、互联互通的高质量全国一体化政务数据目录。建立数据目录系统与部门目录、地区目录实时同步更新机制，实现全国政务数据“一本账”管理。

      3.数据资源一体化

      推动政务数据“按需归集、应归尽归”，加强政务数据全生命周期质量控制，实现问题数据可反馈、共享过程可追溯、数据质量问题可定责，推动数据源头治理，形成统筹管理、有序调度、合理分布的全国一体化政务数据资源体系。

      4.共享交换一体化

      整合现有政务数据共享交换系统，形成覆盖国家、省、市等层级的全国一体化政务数据共享交换体系，提供统一规范的共享交换服务，高效满足各地区各部门数据共享需求。

      5.数据服务一体化

      优化国家政务数据服务门户，构建完善“建设集约、管理规范、整体协同、服务高效”的全国一体化政务大数据服务体系，加强基础能力建设，加大应用创新力度，推进资源开发利用，打造一体化、高水平政务数据平台。

      6.标准规范一体化

      编制全面兼容的基础数据元、云资源管控、数据对接、数据质量管理、数据回流等标准，制定供需对接、数据治理、运维管理等规范，推动构建全国一体化政务大数据标准规范体系，推进标准规范落地实施。

      4.2数据资源目录建设的重点和新要求

      经过十多年的演化和发展以及龙石数据的实践经验，新时代的政务信息资源目录平台对资源目录分类、资源目录编制、申请审核机制、数据资源应用、数据资源管理等方面提出了新的要求。

      1.资源目录编制自动化

      资源目录就是全局数据的“一本总账”，好的账簿要有明确的分类，才能方便检索、定位。电子应用高速发展的时代，部门业务系统繁多，形成的信息资源更是数不胜数，元数据是资源目录编制的核心内容，纯粹的线上人工编制耗时耗力且准确性低，因此，支持自动化的EXCEL批量导入，（非）结构化元数据的自动采集，已成为必要手段。

      2.线上审批与流程自动化

      完备的数据申请、审核、授权和订阅机制是资源目录建设的重要组成部分。在日常办公过程中，很容易因为短时间内工作任务量大，导致某些审批搁置时间过长，产生忘记审批和忘记推送数据的情况，而消息通知、自动交换、自动启停等功能无疑又是为此类问题上了一道保险，从而避免不必要的绩效影响。

      3．数据在线应用

      传统的资源目录平台，资源目录主要是通过文字或者元数据来描述资源属性，无法实时直观看到这个资源背后真正的数据情况。有时候申请下来的数据不是预期想要的，更有相差甚远的情况，重新协调又需花费大量时间，往往迫于工作紧急性，只能先“有什么，用什么”，后续再协调改进，数据应用效率低下。有鉴于此，资源目录平台对已经审核通过的资源应当提供线上查询比对、自动生成数据API的功能，避开了这类“数据资源瞎子”的问题。

      4．数据资源深化管理

      数据资源目录建设的主要目标是打通部门壁垒，实现部门间数据资源的高效安全共享。那么，高质量的数据资源是实现有效数据共享交换的前提。因此，需要在资源目录上展示数据资源的数据标准引用和贯彻情况，数据质量的监测规则和质量指标情况，以及数据安全分级分类情况，为数据资源应用方提供量化参考依据，促进数据资源有效利用，从而通过数据应用需求倒逼源头数据治理和数据质量的提升。

      5．一体化目录级联

      资源目录平台应当支持横向各部门资源归集、整合，向上支持目录级联，向下支持目录同步，致力于构建横纵一体、跨层级跨部门的城市级政务信息资源体系，加速一体化政务大数据体系的实现。

总结

      政务信息资源目录包含与社会、经济、民生密切相关各类信息，做好政务信息资源目录的管理工作，提高编目水平和资源共享效率，是利国利民的大事，也是新时代提升各级各部门的科学化、精准化管理与服务，惠及百姓生活的系统工程，事关全局，意义重大，其社会效益和经济效益是无法估量的。

作者介绍

      龙石数据，公众号“龙石数据”，位于苏州工业园区国际科技园，是数据管理领域的高新技术企业和影响力企业，匠心打造全生命周期的数据资产管理产品体系和标准化的数据管理服务体系，涵盖数据架构管理、数据采集管理、数据质量管理、数据标准管理、数据安全管理、API管理、数据共享交换等。

参考资料：

      1.李东晓。山东首批政务信息资源目录将实现资源共享[N].海外网，2017-06-28。

      2.中国新闻网。国务院:依“谁经手谁使用谁管理谁负责”使用政务信息[N].央视网，2016-09-19。