专家解读——加强政务数据共享 推动数智时代政府治理创新

党中央、国务院高度重视政务数据共享工作。近日，国务院总理李强签署国务院令，公布《政务数据共享条例》（以下简称《条例》）。《条例》是我国第一部专门规范和推进政务数据共享的行政法规，是我国数字政府建设顶层设计的又一里程碑事件。《条例》的出台既是党的十八大以来政务数据共享工作的实践总结，也是新阶段以数字化驱动中国式现代化的时代要求，标志着经过充分的酝酿和探索，我国政务数据共享工作进入法治化、规范化的新阶段，这部承载着制度创新使命的行政法规，不仅是对传统治理模式的系统性革新，更是面向数字文明时代政府治理现代化的主动布局，对提升政府数字化治理能力和政务服务效能，全面建设数字政府具有重大现实意义和深远历史意义。

一、构建“四个一”制度设计，以体制机制创新推动政务数据共享新格局

在数字经济时代，政务数据作为国家基础性战略资源的地位日益凸显。《条例》以制度建设为重点，系统集成了近年来各地区各部门推动政务数据共享的制度创新和经验成果，从构建数据全生命周期管理体系的角度出发，提出建立健全管理体制“一盘棋”统筹、数据目录“一本账”管理、共享使用“一站式”服务、共享平台“一体化”运行的“四个一”制度设计，提出了很多突破性、原创性举措。

一是“一盘棋”统筹，推动政务数据共享统筹协同治理。管理体制是政务数据共享的先决条件。长期以来，纵向层级制的权责分割、横向部门化的信息壁垒、技术标准的多重异构等问题，严重制约了政务数据共享效能，这些矛盾看似技术问题实为制度问题，也深刻反映了传统治理模式与数字时代治理需求之间的不平衡。《条例》首次在国家层面围绕管理体制、目录管理、共享使用、平台支撑、保障措施、法律责任等方面确立了政务数据共享的总体框架，并从强化政务数据源头治理角度，将政务数据共享列入政府部门的重要职责范围，明确了数据收集、目录编制、申请审核、共享应用、数据校核、数据安全、使用记录等工作要求。这种制度设计使政务数据共享从技术操作层面跃升为履行职责的法治要求，本质上是对科层制治理范式的结构性改革，为破解政务数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”的问题提供了法治化解决方案。

二是“一本账”管理，推动政务数据共享动态规范管理。目录管理是政务数据共享的必要前提。长期以来，政务数据资源存在底数不清、重复采集、来源不一等问题，亟须进一步加强政务数据目录规范化管理。《条例》通过建立统一数据目录体系，按照应编尽编的原则，推动各地区各部门建立全量覆盖、互联互通的高质量全国一体化政务数据目录，将分散在各级政府部门的数据资源转化为可调度的治理要素，打通了数据高效共享的“最先一公里”， 以数字时代的“车同轨、书同文”破解“方言不通”难题。这种制度设计使得政务数据资源能够突破行政边界，实现数据要素高效流通，形成跨部门、跨层级、跨区域的数据要素，为政务数据规模化开发利用奠定坚实基础。

三是“一站式”服务，推动政务数据共享供需精准匹配。共享使用是政务数据治理的核心目标。长期以来，政务数据共享需求不明确、供给不积极、供需不匹配、共享不充分等问题较为突出。《条例》强化服务理念，围绕谁来共享、共享什么、在哪共享、怎么共享、成效如何，推动政务数据共享供需精准匹配、高效对接。同时，《条例》细化了政务数据收集、共享申请、共享服务、数据回流、校核机制等政务数据共享的具体操作流程，提升政务数据共享效率，有效满足各地区各部门政务数据共享需求。这种制度设计的核心价值不仅在于规范政务数据共享的规则要求，更在于通过流程优化构建政务数据价值释放的可持续机制，有效弥补政务数据资源的结构性短缺，推动实现政务数据资源高效率配置、高质量供给和高水平应用。

四是“一体化”运行，推动政务数据共享平台集约建设。平台支撑是政务数据共享的基础根基。长期以来，由于分散建设、标准不一等客观原因，政务系统间形成了众多“数据孤岛”，不仅造成资源浪费和重复建设，而且制约了政府服务效率和治理能力的提升。《条例》提出，要统筹数据基础设施建设，提高政务数据安全防护能力，整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系，实现各级各类政务数据平台互联互通。这种制度设计通过构建国家、地方、部门的“1+32+N”立体化框架结构，重构了政务数据的共享流通模式，系统性破解了政务数据“条块分割”难题，以统一平台推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据安全有序高效共享利用。 

二、从“业务数据化”向“数据业务化”转变，推动构建政府数字化转型新模式

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，首次提出“数智技术”，12次提到“数字”，7次提到“数据”，数据、算力、算法以及新质生产力等关键词交织成未来数字化发展的新画卷。从农业社会的“经验治理”到工业社会的“规则治理”，再到信息社会的“数据治理”，政务数据作为发展新质生产力的核心动能，作为提升行政效能、优化政务服务的关键驱动，将对政府的治理理念、治理模式、治理手段产生深刻影响。

一是要充分发挥政务数据共享协调机制作用。一方面，要依托政务数据共享协调机制，从部门职责、主体责任、工作机构等方面，建立与数字化发展相适应的数据共享制度体系和管理规则，细化数据归集、共享、应用、安全等责任，形成各方面职责清晰、分工有序、协调有力的政务数据共享格局。另一方面，要积极引导各方共创共建数据协同治理模式，充分发挥《条例》有序引导和规范发展的作用，协调多方力量参与政务数据共享基础性工作和能力建设，构建多方协同的治理模式。

二是建立健全政务数据共享配套制度和标准体系。一方面，要推动各地各部门及时清理、修订与政务数据共享不相适应的法规规章、规范性文件，重点破解数据共享责任、隐私保护、安全监管等制度瓶颈，用制度和法律规范促进政务数据高效共享，推动政务数据共享法治化、制度化、程序化。另一方面，要建立健全政务数据共享总体框架标准和业务体系，建立健全政务数据供需对接机制，完善数据质量管理规则和标准，提高数据完整性、准确性、可用性和时效性。

三是以业务应用场景牵引政务数据治理和高效共享。应用场景是政务数据共享的核心驱动力和价值体现，没有应用支撑的政务数据是无源之水，没有政务数据支撑的应用是无本之木。一方面，要坚持需求导向，从企业和群众需求出发，从政府履职场景入手，以政务数据共享推动业务、决策、执行等方面流程再造，推进面向应用和服务的政务数据共享应用。另一方面，要以应用场景为牵引，通过业务需求倒逼，有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。同时，以场景应用检验政务数据质量与协同效能，以场景成效提升政务数据生产和供给能力，形成“以用促享、以享提质”的良性循环。

四是要加强政务数据全方位监管和保护。一方面，要强化政务数据安全治理的主体责任，统筹政务数据治理安全和发展，把安全贯穿政务数据供给、流通、使用全过程，守住安全底线，明确安全红线，牢固树立政务数据共享各主体的安全责任意识和自律意识，保障政务数据安全。另一方面，要扎紧政务数据安全篱笆，强化各方监管责任，从严管控非必要采集政务数据行为，依法依规打击政务数据超范围使用、隐私泄露等数据滥用行为，确保政务数据善用。

站在“十四五”与“十五五”的历史交汇点，数据赋能以指数级速度重塑着政府治理格局。下一步，要以《条例》实施为契机，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，从构建数据全生命周期管理体系的角度出发，实现从“业务数据化”向“数据业务化”的量变到质变，推动构建以“数”为核心、以“转”为路径的数字赋能政府治理模式，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。

作者：刘旭涛（中国行政体制改革研究会副会长、秘书长，中央党校（国家行政学院）教授）

来源（网站）：中华人民共和国司法部